本文是一篇MPA论文，笔者通过强化党委职能，改进监管手段的方式完善政府相关的监管机制。还要逐渐规范各利益相关者的权力保障体制，明确政府对民办高校内部治理的奖评机制等多种方式，有针对性的为民办高校提供政策指导和扶持，为民办高校内部治理提供更加健全的体制机制。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景意义
1.1.1 研究背景
改革开放四十多年，我国民办高等院校在不断满足高等教育的入学需求，提高当前高等教育资源总量方面做出了重要贡献。但随着我国高等教育的逐渐发展，加快建设高水平的民办高校也是重中之重。因此，在当前的历史发展阶段，建立现代大学制度、完善内部治理是政府教育部门和民办高校急需面对和解决的问题。我国民办高校的历史较短，从其内部治理的制度设计来看，制度体系的系统性以及制度的完整性都是比较薄弱的。单靠民办高校自身难以解决所有的问题，还需要政府从宏观层面加以规范和引导。此外，民办高校治理主体的私人性也导致其内部治理的公共性比较脆弱。我国的民办高等院校基本上都是投资办学，举办者是管理的主体，政府简政放权后，投资主体的权力进一步加强。在大学的资本，政治及学术等多方权力的博弈中，资本权力占主导地位，且具有一定的封闭性。这就更需要政府从制度设计层面进一步完善民办高校的内部治理，扩大治理主体的范围和广度，增强治理的民主性和开放性。在这样的历史背景下，政府相关的教育部门，应该对民办高等教育转换管理方式及理念。同时，政府对当前民办高等院校采取的宏观调控和制度安排都应进一步加强，在规范民办高校内部治理体系方面需要有新的政策出台，特别是在规范民办高校内部治理的法规体系需要进一步完善，对民办高校内部治理的监管机制需要进一步健全，对涉及到民办高校内部治理的利益相关者的权力保障机制需要进一步加强，对民办高校内部治理的奖评机制需要进一步明确，以上都是本文研究的基本背景。
1.1.2 研究意义
本论文的研究主要有两个层面的意义：一是理论层面上，可以进一步补充和完善政府对于民办高等教育的规范和管理方面的理论。二是现实层面上，可以促进政府在民办高校内部治理方面出台新的规范性意见和指导性政策，从而进一步加快民办高校的健康发展，这一层面的意义也是本文研究的主要初衷。
从理论意义的角度看，政府完善民办高等院校内部治理作用的研究，对全面提升当前国内民办高校的建设水平有着重要意义。通过治理理论及服务型政府理论等，从政府完善民办高校内部治理作用缺失的问题进一步探究政府的作用。从现实意义的角度看，政府相关教育部门对于完善当前民办高校内部治理的作用，影响着我国高等教育的整体建设目标。2021 年 2 月 4 日，教育部发布的 2021 年工作要点中指出，要推进民办教育规范发展，政府层面就需要鼓励指导民办高校进一步完善和规范相应的政策和体制机制。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
1.关于民办高校内部治理过程的研究
郭枫（2013 年）认为，民办高校的内部治理存在着很多种基本问题，例如：粗放型教学管理、模拟公办学校治理模式等问题，高校治理过程中推行“专家治校、教授治学”是高校适应时代发展的理想选择①。金珊珊则进一步指出，我国民办高校在内部治理的过程中，存在着治理碎片化的难题，即治理的主体，治理的目标，以及治理的机制等多方面存在着碎片化的倾向。它表现为制定决策时决策主体的二元化和单一化，并且存在着决策监督主体缺乏的情况。然而治理的主体，利益分化越来越严重，因此，民办高校在长期目标和短期目标的制定上，也逐渐使得裂化进一步加剧②。靳晓光（2016 年）指出，伴随着我国高等教育改革的进一步发展,民办高校必须由过去的管理模式转向治理模式。这就意味着民办高校要改变原有权力分配、重塑行为模式③。刘群（2019 年）通过分析高校内部治理过程中出现的“中阻梗”现象与高校治理现代化之间的矛盾，认为高校治理过程中必须注重组织系统和管理机构的双向沟通，这样才能实现内部功能的优化④。王媛（2019 年）以教育理念作为切入点，认为在新型城镇化背景下，城镇化人口成为民办高校一个重要生源，民办高校应该做好以学生为本的教育工作，需要逐渐适应当前时代的发展趋势。同时，也要努力坚持民办高等院校中的育人理念，并且致力于培养高层次技术人才⑤。
2.关于政府完善民办高校治理作用研究
任淑华（2007 年）认为，政府部门要做好制度建设、政策规划、管理监督等工作。徐辉（2015 年）等学者认为，三角协调各个因素之间具有冲突或者依赖的影响。也可以看出是政府，市场和教育三个方面有着不同的追求，同时产生的一种特定模式。段丽华（2016 年）也指出了政府或者国家，和市场以及教育三个因素之间对高校有着一定的影响当前也在逐渐发展并在高等教育中不断融合，以及充分发挥三个因素的作用①。吴晋（2016 年）认为，政府层面不断完善法规政策，并给予好的发展环境，都是坚持可持续发展的基本要求。王维坤（2018年）进一步把民办高校发展阶段细分为：萌芽期、扩张发展期、分类规范期，并且按照教职工与出资者的控制权之间的不同，将其中的内部治理结构进行合理的分类。例如：两个单边治理涉及到了一方面是出资者创办方，另一方面是人力资源。而重要的利益相关者则进行多元共治，最后就是松散型治理②。牟萍提出的观点，则是民办高等院校内部的治理结构，涉及到高校内部多方面的利益关系，以及相对应的制度安排的协调问题，这其中包括了董事会、校长、教师、学生等不同主体的多方参与。根据董事会权力的不同，当前我国民办高等院校的领导体制包括多种不同形式的校长负责制并指出了校务委员会的治理结构中的重要性③。
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第 2 章 核心概念和理论基础
2.1 核心概念
2.1.1 民办高校
1993 年，《民办高等学校设置暂行规定》中提出，民办高等院校，是指由个人或者其他社会组织创立的教育机构。其中创办主体不包含国家机关和相关单位。做好高等学历教育的同时，建立和办学方面所需的资金要进行自筹。尽管该条约已经废止，但是其中关于民办学校的主体以及资金来源做出的限制性规定被后续法规延续了下去。2002 年，在《中华人民共和国民办教育促进法》中指出，除了国家有关机构以外，需要采用自筹方式。然而，在 2018 年的《民办学校分类登记实施细则》以及《营利性民办学校监督管理实施细则》中则又指出，虽然已经针对我国当前民办高等学校的办学条件，设置了更加明确的规定，但是对民办高校的定义并没有形成统一的具体规定，只是延续了上述条件限制。因此，本文把民办高校定义为由非财政性资金支持国家、事业单位以外的社会组织或者个人举办的正规化的高等教育机构。
2.1.2 民办高校内部治理
大学治理简单地说就是大学内外利益相关者参与大学重大决策的结构和过程，大学治理的核心问题是大学决策权力的分配①。从规范意义上看，根据《民促法》第三章，我国民办高等学校的内部治理形式以董事会制定决策和校长执行决策为基本特征②。民办高校内部治理事实上首先要确定民办高校各利益相关者，其次要确定权力的分配，也就是要划分和明确不同组织和机构权力界限，最后要确定权力行使的制度安排。
根据民办高校发展实际情况，民办高校存在着多种利益相关者，一般来说，至少包括出资人、教师及行政人员、学生。多种利益相关者也就构成了民办高校内部治理的多元主体，多元主体之间的互动、制约逐渐形成了民办高校内部治理结构和模式。通常而言，民办高校内部治理是以办学章程为载体，其战略性架构是：出资人将自己的资产交由董事会全权托管，董事会是决策机关，校长及以校务委员会为决策执行及业务执行机关，学术委员会是决策和执行的重要参与机构，教职工、出资人、学生、社会等是监督机构的构成源，这是一种包容、协调多元权力的结构方式和制度安排，是一种在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工乃至学生等利益相关者以及公共利益之间构建的责任明确、相互制约的关系和机制。在这一制度安排中，行政权与学术权的边界范围清晰是基础，相关利益主体，包括出资人、受托人等或依法或依约赋予其对应的职责权限及话语权，实现多元共治、相互制衡①。归根结底，民办高校内部治理实际上就是要通过构建协调利益相关者利益关系的制度安排，实现民办高校自我管理和自我发展。
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2.2 理论基础
2.2.1 治理理论
20 世纪 90 年代，国家和社会关系面临着一系列冲击，尤其是经济全球化的不断发展之下，西方部分国家最早开始重新定位国家与社会的关系，特别是政府与市场的关系。在这一背景之下，尤其是在公共管理的领域中，“治理”这个理论也在逐渐兴起。在其不断发展的过程中，中西方不同国家都对治理理论的认定大不相同。西方治理理论包含四个方面的内涵，然而，在西方涉及到的全球治理，按照西方形式不同的观念，来体现出多主体共治，以及第三部门的发展作为理论②。但西方提出的治理理论背景与我国的国情有着极大不同。俞可平在分析西方治理理论的基础上，还提出了一种“善治理论”。善治，就是让公共的利益得以发挥到最大限度的过程③。虽然中西方学者们由于立场不同，对治理理论的内涵和定义都存在差异，但不难发现，中西方之间的理论依然存在共性。
首先，他们都强调了治理主体的多元性，即强调多元主体的民主参与对治理的重要性。对治理的主体，詹姆斯作为西方治理理论的主要创始人之一，他也曾提出过类似的想法。即治理包含着许多不同的运行机制，然而它的主体不是必须由官方政府来运行的机制④。俞可平也指出，治理还涉及到了社会组织的权力运行，要管理着许多社会政治层面的事务，和统治管理是不一样的。同时，要维护好社会的公共秩序,以及对于公众需要的满足⑤。
其次，是治理过程的规范性。罗伯特•罗兹认为，治理是由公共与个体组成的自组织网络功能的发挥⑥。国内也有学者指出，治理不同于传统的行政管理的垄断和强制，治理是一种多元的、民主的、合作的管理模式，是更高层次的管理，是对管理的升华，体现了民主化与科学化结合、工具理性与价值理性统一的思想，彰显了管理本质现代化的要求①。
民办高等院校中，举办性质上的不同，并且在创办与发展的过程中，都已经常规化的引入了多种企业化和市场化的运行机制②。由此可见，治理理论与民办高校内部治理有着高度的耦合性。就民办高校治理主体而言，治理理论能为民办高校内部治理主体合理的权力分配提供理论依据。就民办高校内部治理过程而言，治理理论也能为其设计一个较为合理的运行框架。
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第 3 章 完善我国民办高校内部治理中的政府作用分析 ................... 11
3.1 政府在完善我国民办高校内部治理中的应然作用分析.............. 11
3.1.1 引导作用............................ 11
3.1.2 规范作用............................... 11
第 4 章 政府在完善我国民办高校内部治理中作用缺失分析 ............... 20
4.1 政府对民办高校内部治理的法规体系不完善...................... 20
4.1.1 政策法规缺乏系统性、权责信息模糊...................... 20
4.1.2 大学章程缺乏强制性、落实监督不利...................... 20
第 5 章 完善我国民办高校内部治理中的政府作用的建议 ................. 25
5.1 完善政府对民办高校内部治理的制度安排 ....................... 25
5.1.1 完善相关政策，发挥政府作用 ............................ 25
5.1.2 推动大学章程建设，强化民办高校依法办学 ................ 25
第 5 章 完善我国民办高校内部治理中的政府作用的建议
5.1 完善政府对民办高校内部治理的制度安排
5.1.1 完善相关政策，发挥政府作用
政府应充分发挥对民办高校管理中的引导作用、规范最用、推动作用、监管作用，不断加强对民办高等院校内部治理的宏观管控，积极做好对民办高等院校内部治理的政策引导、规范指导、示范推动、监管监督、利益相关者的权力保障等工作，进一步完善民办高等教育的相关法律法规，引导民办高校按照现代大学制度，规范民办高校的内部治理结构，明确各治理主体之间的权利关系，强化办学条件年度审核的刚性要求，加强监管和督导，规范评估过程，改进评估服务、加强评估结果运用等方式，不断促进民办高校内部治理的完善与健康发展。
5.1.2 推动大学章程建设，强化民办高校依法办学
大学章程在民办高校的相关制度体系中，具有很强的准则性与基础性，它也是在民办高校内部的“宪章”，始终规范和引导着民办高校内部的制度体系。从民办高校自主办学的合法性来看，大学章程是《教育法》规定的学校设置的必备条件之一，是民办高校依法自主办学的基本保障。从民办高校办学的效用来看，大学章程是其充分行使自主办学权、实施管理的基本准则和提高学校依法治校水平的基本保障。相对于公办高校来说，民办高等院校由于它自身存在的市场化的属性，使其在各类办学活动中存在着一定困扰，这时就急需一部具有指导意义的大学章程，能够指明民办高等院校的办学方向，找准定位，不断推进内部治理结构可持续发展。因此，政府要不断推动民办大学章程建设，强化民办高校依法办学，不断提升民办大学依法自主办学的能力和水平。
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结论
根据治理理论、服务型政府理论、克拉克三角协调理论以及顾客满意理论，针对当前政府在完善我国民办高校内部治理中的作用，结合《民办教育促进法》当中要求政府对民办高校的监管规范等要求，从应然和实然两个层面进行具体分析。政府对民办高校内部治理存在着法规体系不完善，监督评估不到位，对利益相关者的权力保障也不充分，  以及奖惩机制不健全等多方面的作用缺失的情况。因此，政府应该通过强化政府职能，推动大学章程建设，强化民办高校依法办学的手段不断完善好对民办高校内部治理的制度安排。通过强化党委职能，改进监管手段的方式完善政府相关的监管机制。还要逐渐规范各利益相关者的权力保障体制，明确政府对民办高校内部治理的奖评机制等多种方式，有针对性的为民办高校提供政策指导和扶持，为民办高校内部治理提供更加健全的体制机制。